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《全面推进依法行政实施纲要》专题问答

    1.如何强化行政程序建设，规范行政执法行为？

    2.当前我国行政执法体制存在哪些主要问题？

    3、深化行政执法体制改革要采取哪些具体措施？

    1、如何强化行政程序建设，规范行政执法行为？
    答：行政程序是指行政主体实施行政行为及行政相对人参与实施行政行为时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序的规则。行政程序的主要作用在于，通过程序的公正获得结果的公正；即使结果不公正，由于行政程序是公正的，法律正义也得到了实现。
    建立公正科学的行政程序制度是规范行政执法的重要途径。民主、公正、科学的行政程序是行政执法行为实体公正、准确的保障。在行政执法过程中，行政执法主体和相对人之间处于不对等的地位，行政执法主体处于主导地位，而相对人则处于被动地位。这种不对等性造成了行政执法主体和相对人对实体权利处分的不平衡。公正的行政程序可以保障相对人不受行政执法主体的任意支配，增进对相对人合法权益的保护，有效克服行政法律关系双方地位过分不平衡倾向。同时，公正科学的行政程序本身也是现代文明的标志，有其自身的独立价值。
    根据《纲要》的规定，程序正当是依法行政的基本要求之一，行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。概括起来，规范行政执法行为的行政程序建设主要包括以下几个方面内容：
    一、行政公开
    行政公开，是指行政机关在实施行政管理时，除涉及到国家机密、个人隐私和商业秘密外，必须向行政相对人及社会公开与行政职权有关的事项。通过行政公开，行政相对人可以有效地参与行政程序，维护自己的合法权益;社会民众因此可以通过行政公开，监督行政机关依法行使行政权力。行政公开是现代民主理论和基本人权理论发达的结果，它是行政机关的法定职责，同时也是行政相对人的权利。行政公开的本质是通过一种法律程序实现对行政权的制约。行政公开在行政执法方面的内容主要有:
    一是行政执法依据的公开。事先公开执法依据是指行政机关应当将作为行使行政执法权的依据在实施行政执法行为或者作出最终行政决定之前，向社会或行政相对人公开，使其知晓。行政执法的依据包括一般性执法依据和个别性决定依据两种情形。一般性执法依据是指由法定的国家机关制定、发布的不具有直接执行性的规范性文件。如《行政许可法》第5条第2款规定:“有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。”个别性决定依据指行政机关在对具体个案作出最终行政决定之前，应当向行政相对人公开这一最终行政决定的依据。个别性决定依据应当包括事实依据、法律法规依据和裁量依据。如《行政处罚法》第31条规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”
    二是行政执法决定过程的公开。决定过程的公开是指行政机关应当将行政决定的形成过程的有关事项向行政相对人和社会公开。决定过程的公开对行政相对人维护自身的合法权益和社会监督行政机关依法行使行政权具有重要的法律意义。当然，行政决定形成过程涉及到的部分行政内部程序，如批准程序、行政机关负责人讨论决定程序等内容一般不属于公开的内容。
    三是行政执法结果的公开。决定结果的公开是指行政机关作出影响行政相对人合法权益的行政决定之后，应当及时将行政决定的内容以法定形式向行政相对人公开。行政决定是行政机关对行政争议在行政程序中作出的一个具有可执行性的结论，对行政相对人具有强制力。
    二、当事人参与
    当事人参与行政程序制度(下称参与制度)，是指行政机关在实施行政管理过程中，作出对当事人合法权益产生影响的具体行政行为时，除法律有特别规定外，允许当事人参与行政程序，并可就具体行政行为是否作出、如何作出提出意见或提供证据的制度。在保证当事人参与方面，行政机关有以下几项义务：
    一是告知义务。告知是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政执法行为，应事先告知该行为的内容，包括行为的时间、地点、主要过程，作出该行为的事实根据和法律根据，相对人对该行为依法享有的权利等。告知主要为行政执法行为的事前程序，事中、事后程序中有需要告知相对人的事项，行政机关也应告知。但是有关行政执法行为内容及根据的重要事项，必须事前告知。告知制度可以尽可能防止和避免行政执法中违法和不当行政行为的发生，保护相对人的合法权益。
    二是听取陈述和申辩的义务。听取陈述和申辩制度是与告知制度密切联系的一项行政程序制度。行政机关在行政执法过程中，在告知相对人有关行政执法的内容后，行政机关应当认真地听取相对人的意见，并加以认真的、充分的考虑，如其合理、适当，则应予以采纳；如不合理、不适当不予以采纳的，应向相对人予以解释、说明。行政机关听取相对人的陈述和申辩一般应记录在案。没有听取陈述、申辩制度，告知制度在很大程度上就会失去意义。
    听证制度作为行政机关听取陈述和申辩的一种特殊形式，是指行政机关作出行政行为时，就有关问题听取当事人评论意见，同时予以说明解释的制度。听证制度被公认为现代行政程序法基本制度的核心，对于行政程序的公开、公正和公平起到重要的保障作用。
    在行政执法过程中，听证主要包括以下内容：一是，行政机关的行政执法行为，若涉及单个或相互无争议的多个当事人，则可进行个别听证。即给予当事人陈述自己观点及理由的机会。这种听证一般称之为“陈述”。二是，当行政行为涉及相互有争议的双方或多方当事人，行政机关须同时或反复听取对立各方的观点和理由，并允许双方或各方提出证据与反证、互相咨询辩论，而后由行政机关基于笔录作出决定。这种听证主要适用于行政裁决、行政复议等行为。
    三、职能分离
    职能分离，指的是将行政机关行使内部某些相互联系的职能时要加以分离，使之由不同的机关或不同的工作人员行使。职能分离可以防止行政执法人员腐败和滥用权力，也能防止执法人员的偏见，保证行政决定公正、准确。
    我国行政处罚法规定的在同一行政处罚案件中从事调查取证、听证、裁决的行政人员应当彼此独立、各司其职，不得从事与职责不相容的活动正是这一制度的具体体现。如参加行政调查的公务员不能同时对该案件作出决定。这是因为参加调查的公务员由于受主观和客观因素的影响，容易对案件形成先入为主的“偏见’，从而影响对案件作出公正和客观的判断。行政许可法也规定，行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人。
    四、其他要求
    除了《纲要》规定的制度以外，行政机关在行政执法过程中还应当遵循以下制度的要求：
    一是回避制度。回避制度是指行政机关在行政执法过程中，如相应事项与本人有利害关系或者其他关系可能影响公正处理的，不得参与该事项的处理的制度。回避制度来源于普通法上的自然公正原则，这项原则要求“任何人都不得做自己案件的法官”。实行回避制度，有利于排除与所处理的事项有利害关系的行政执法人员主持行政程序，从而实现行政公正;有利于增加相对人对行政机关的信任感，保障行政管理活动的顺利进行。
    二是不单方接触制度。不单方接触制度是指行政执法人员在处理两个以上行政相对人的、具有相互排斥利益的事项时，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触，听取其陈述、接受其证据材料的制度。不单方接触制度有利于防止行政腐败和偏见，防止行政机关对一方当事人偏听偏信而损害另一方当事人的合法权益。
    三是时效制度。时效制度是指行政执法的全过程或其各个阶段受到法定时间限制的程序制度。时效制度是行政程序效率原则的具体体现。该制度对于保障行政行为及时作出，避免因行政行为的拖延损害相对人权益，稳定行政管理秩序和社会秩序具有重要意义。
    四是救济制度。保障相对人的救济权利，完善纠错机制，是行政程序公正的又一要求。程序上的纠错机制表现在三个方面:一是健全违反行政程序行为法律责任制度。违反程序的行为如果不承担相应的法律责任，任何公正的程序都是毫无意义的；二是完善行政程序过程中的权利救济制度，保障相对人在程序中对可能作出的行政决定有当场提出异议、请求纠正的权利。三是健全和完善事后救济制度，即行政复议制度和行政诉讼制度。

    2、当前我国行政执法体制存在哪些主要问题？
    答：目前，中国特色社会主义法律体系已经初步形成，国家和社会生活的各个方面已经基本实现了有法可依。与此不相适应的是，法律实施，特别是行政执法状况仍不甚理想。当前，行政执法存在的问题，原因很多，但最为根本的还是体制原因：
    一是，行政执法主体不合法现象较为突出，执法主体混乱。行政执法主体，应当是依法享有行政执法权的行政机关或者事业组织。实践中，没有合法依据而行使行政执法权的现象比较突出，主要有：有的行政机关内设机构以自己的名义行使行政执法权，比如，劳动局下属的劳动监察执法大队，税务局下属的税务稽查分局等；非行政机关未经法律、法规授权行使行政执法权，最常见的是行政机关擅自将行政执法权交由其所属的事业单位行使；非行政机关未经合法委托行使行政执法权，比如，行政机关以文件的形式委托事业组织行使行政处罚权。
    二是，行政执法权在横向上交叉较为严重，部门之间的职责不清。这里既有立法不明确的原因，也有部门设置不合理的原因。比如，在不少地方，交通部门同交警部门在机动车驾驶员培训考试管理方面、工商行政管理部门同质量技术监督部门在流通领域的商品质量管理方面、国土资源部门同水利部门在地热水和矿泉水管理方面都存在着争议。职责交叉导致行政机关有利就争、有责就推，责任不明确，执法效率低下。
    三是，行政执法权在纵向划分上不明确，上下级行政机关执法重叠现象较为严重。我国宪法、法律没有对中央和地方、地方各级政府之间的事权作出明确划分，致使各级政府职能往往“上下一般粗”、上下协调性差。这一问题在城市管理领域最为突出。比如，对市场的管理，市、区、街道三级管理部门都要插手，经常出现市、区、街道三级主管部门以同一事实、同一法律依据对同一违法行为作出处罚的情况。
    四是，行政执法机关的内部监督制约机制还不够完善。由于缺乏必要的监督制约，有的行政执法人员不严格履行职责，敷衍塞责，甚至徇私枉法、以权谋私，影响恶劣。

    3、深化行政执法体制改革要采取哪些具体措施？
    答：党的十六届三中全会决议指出，要按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，防止和纠正地方保护主义和部门本位主义；改革行政执法体制，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点。《纲要》贯彻十六届三中全会精神，要求深化行政执法体制改革，提高执法效能。具体而言，需要做好以下几方面的工作：
    一是，建立健全行政执法主体资格制度。要严格按照有关法律、法规和规章的规定，对行政执法主体资格，特别是事业单位执法主体资格进行认定，对于不合法的执法主体，要坚决予以取消。当前，重点是按照行政许可法的规定，对行政许可的实施主体进行清理。对于经清理确认的执法主体，应当向社会公告。行政执法是一项专业性较强的工作，要求执法人员必须熟练掌握有关法律知识和相关知识。因此，要实行行政执法人员资格制度。从事行政执法工作，必须要通过有关的考试或者考核，持证上岗。近年来，一些地方政府制定了关于行政执法主体资格管理的规定，严格执法主体资格认定。比如，湖北省行政执法条例第11条规定：“建立行政执法主体资格登记制度。县级以上地方人民政府负责本行政区域内行政执法主体的登记审核工作，并将审核合格的执法主体名单向社会公告。”县级以上地方人民政府应当在清理行政执法主体的基础上，逐渐建立健全执法主体资格制度，使执法主体资格认定经常化、制度化。
    二是，推进综合执法，逐步实现同一级政府行政执法权相对集中。行政处罚法第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，从而确立了相对集中行政处罚权制度。自1997年至2002年7月底，全国共有23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作。2002年8月22日，国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市人民政府决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。通过相对集中行政处罚权，初步解决了市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等城市管理领域长期存在的执法职责交叉、多头执法、执法扰民问题，并且在一定程度上解决了多层执法、重复执法问题。继行政处罚法后，2004年7月1日起施行的行政许可法确立了相对集中行政许可权制度。该法第25条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”相对集中行政许可权制度的实施，必将进一步解决执法交叉、多头执法的问题，为下一步的机构改革奠定基础。2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编办〈关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见〉》（国办发[2002]56号），明确了开展综合执法试点工作的指导思想、原则和基本内容，并作出了部署。地方人民政府应当在相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权工作的基础上，按照国办发[2002]56号的要求和精神，积极推进综合执法工作，从根本上转变一级政府的行政执法权在部门间过于分散的局面。
    三是，减少行政执法层次，适当下移执法重心。彻底解决多层执法问题，首先必须减少执法层次。在实行相对集中行政处罚权之前，城市管理体制是两级政府三级管理，即市、区两级政府和市、区、街道三级管理。实行相对集中行政处罚权之后，有些城市撤销了市、区两级城市管理局，实行一级执法。有些市政府下设城市管理行政执法局，各区设分局，对外以市执法局的名义行使行政处罚权。其次，应当逐渐明确各级行政机关的执法权限划分，从制度上消除上下级行政机关执法重叠交叉的现象。对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，应当主要由市、县两级行政执法机关实施。市、县以上行政机关应当主要行使宏观指导职责。
    四是，完善行政执法机关的内部监督制约机制。对行政执法活动的监督，主要应当通过人民群众监督、新闻监督等方式进行。但是，作为一种内部纠错方式，行政执法机关内部监督机制的作用也不容忽视。行政执法案卷评查制度就是一种很好的方式。这一制度要求执法机关和执法人员要对执法活动作出记录，并将记录结果整理归档。行政执法机关内部监督机构可以依据执法档案进行监督，并通过对典型案例的重点剖析教育有关执法人员。行政执法案卷评查制度的优点在于，它可以使监督工作在实实在在的执法活动基础之上进行，避免流于形式。
    20世纪90年代，一些地方和部门逐渐推行行政执法责任制。党的十五大报告提出，一切政府机关都必须实行执法责任制和评议考核制。各地方、各部门在推进执法责任制和评议考核制方面进行了积极的探索，积累了丰富的经验。比如，2001年以来，河南省国税局依托信息化推行行政执法责任制，对传统的行政执法模式进行创新，收到了较为显著的成效 。实践表明，如果行政执法责任制能够以迅速发展的信息技术为依托，将会更好地发挥作用。有条件的行政机关应当积极利用信息技术，建立健全行政机关内部监督制约机制。