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1、省工商局延伸复议工作，做好对申请人的法律咨询服务《全面推进依法行政实施纲要》专题问答

2、如何积极探索政府预防和化解社会矛盾的新机制？

 

1、省工商局延伸复议工作，做好对申请人的法律咨询服务

    2006年2月9日，省工商局组织了一次特殊的研讨座谈会，参加人是一个行政复议案件的申请人（含申请人的代理律师）与被申请人。该案的申请人李玉国、李世忠，系六盘水市鼎峰锌业有限公司的股东，被申请人是六盘水市工商局。申请人李玉国、李世忠于2005年11月8日向六盘水市工商行政管理局申请变更法定代表人，六盘水市工商行政管理局作出不予受理通知书（六内资不受理字[2005]第01号），同时作出了一次性告知资料。申请人又于2005年11月23日向六盘水市工商行政管理局再次申请变更法定代表人，六盘水市工商行政管理局受理后，于2005年12月1日作出不予登记决定，向申请人发出了登记驳回通知书（六盘水市工商[注]驳回字[2005]第01号）。申请人不服，于2005年12月6日向省工商局提出行政复议，申请复议机关依法撤销被申请人六盘水市工商行政管理局作出的行政决定（六盘水市工商[注]驳回字[2005]第01号），责令被申请人对变更申请予以登记。
    省工商局经过审查认为：（一）申请人李世忠、李玉国是六盘水市鼎峰锌业有限公司的股东，具有合法的主体资格。（二）申请变更法定代表人事项属于工商登记具体行政行为的范畴。（三）申请人提交的申请材料具备合法性，具备实质要件。其理由为：1、六盘水市鼎峰锌业有限公司的公司章程第三十二条规定：股东会行使选举更换法定代表人，决定有关公司负责人的报酬事项。第三十一条规定：公司召开股东会议，于会议召开十五日以前通知全体股东，通知以书面形式发送，并载明会议的时间、地点、内容及其他有关事项。该案中，股东李玉国、李世忠履行了通知股东范成俊开会的通知义务并召开了股东会（尽管范成俊未参加），符合公司章程规定。2、股东李玉国和李世忠的股份占67%，故形成的股东会决议具有效力。其作出的关于对原法定代表人范成俊的免职决定和对李玉国任法定代表人的任职决定具有效力。3、申请人申请变更的法定代表人李玉国不属于《企业法定代表人登记管理规定》第四条第（七）款的规定的范围。省高院生效的（2005）黔高民二终字第30号民事判决书已经将李晋硕、李曙东在公司经营过程中形成的债务认定为公司债务，李晋硕、李曙东不负个人债务，故李晋硕、李曙东有权利将其股份转让给李玉国、李世忠。李玉国担任法定代表人没有违反法律禁止性规定。但是由于在本案中，申请人提交的申请材料中没有加盖公司印章，申请欠缺形式要件。依照《中华人民共和国共和国复议法》第三条第二款第（三）项、第二十八条第一款第（一）项之规定，我局作出维持六盘水市工商局的驳回决定的决定。
    复议决定书发给申请人之后 ，申请人对复议决定并无异议，但一直对变更的救济途径不明，如果另一股东不交出印章，将无法实现变更之目的，公司经营管理将举步维艰。为化解这一行政纠纷，我处组织申请人及其代理律师、被申请人的有关负责人一起进行专题研讨座谈，商量解决之策，对其提供延伸法律服务。会上，与会人员对此案的事实和法理进行了分析，结合我省工商机关解决类似案例的经验，提出二条解决途径和方法：一是当事人通过民事诉讼的方式，起诉另一个股东执行股东会决议，拒不交出公章和营业执照。二是申请人召开股东大会，形成决议，公证公告公章作废，重新申请公安机关刻公章再申请办理变更登记。上述意见得到申请人的肯定，并对我局这种法律服务予以充分赞许。

    2、如何积极探索政府预防和化解社会矛盾的新机制？
    答：在一切有着利益追求的社会中，都存在利益矛盾和冲突，存在或者潜伏着社会冲突。因此，社会冲突是一种客观的社会现象。从理论上讲，正是人类有着控制社会冲突的要求，才发明了专门维护、专门供给社会秩序的政府。预防和化解社会矛盾，政府负有第一位的责任。当前，我国正处在经济和社会转轨期，随着经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式逐渐多样化，社会主体间的关系日益复杂，各类社会矛盾、纠纷纷繁复杂、突出多变。社会矛盾得不到及时化解，不仅会增大社会的运行成本，严重者更会危及社会稳定。为了预防和化解社会矛盾，近年来，有的地方探索建立了有关的制度和机制，积累了一定的经验，取得了一定的社会效果。比如，浙江省诸暨市枫桥镇的“枫桥经验” 。但是，总体上看，预防和化解社会矛盾的制度和机制还不够健全，社会矛盾的处置力度较弱、成本较高，有的地方社会矛盾不断积累，形成社会发展的巨大隐患。及时化解矛盾、妥善处理纠纷，是我们的政府当前及今后相当长一段时期必须认真对待的一项任务。为此，《纲要》明确规定，实现依法行政，政府要积极探索高效、便捷和成本低廉的防范化解社会矛盾的机制。《纲要》的规定准确反映、把握了社会发展规律和我国社会发展现阶段的特点，是《纲要》的亮点之一。
    一、《纲要》对防范、化解社会矛盾新机制的要求
《纲要》要求，防范、化解社会矛盾的新机制要高效、便捷、成本低廉。一般而言，解决社会矛盾的方式有民间调解、行政机关处理以及司法机关处理三种形式。司法机关解决社会矛盾的程序严格、公正程度高，但是，需要的时间较长，成本较高。相对而言，民间调解和行政机关解决纠纷的程序较为简便，成本较为低廉。20世纪以来，世界各国都面临着诉讼案件急剧增多的严峻形势，司法机关已经远远不能满足解决社会矛盾的实际需求。不少国家在改革诉讼程序、提高诉讼效率的同时，都在积极探索调解、斡旋、仲裁等替代性纠纷解决方式（Alternative Dispute Resolution）。司法机关解决社会纠纷是纠纷解决的最后手段，而不应当是最主要的手段。在一个成熟的纠纷解决体系中，多数社会纠纷应当通过调解、斡旋、仲裁等更加简便的方式解决。只有这样，社会才能保持活力，保持持续健康发展。在我国，司法机关解决社会纠纷的体系已经相对比较成熟，目前，更为紧迫的是要着力完善更为高效、便捷、成本廉价的民间调解纠纷解决机制和行政机关纠纷解决机制。
    高效、便捷、成本低廉的社会矛盾解决机制，应当是既重视化解社会矛盾，又重视预防社会矛盾的机制。预防是治本之策，可以将社会矛盾尽可能消灭在萌芽状态，从而最大限度地降低解决社会矛盾的成本。
    二、进一步完善行政机关调解民事纠纷制度
    1、行政机关调解民事纠纷
    行政机关在履行行政管理职责时，往往涉及各种各样的民事纠纷。考虑到行政机关所掌握的相关专业知识、对所发生民事纠纷较为了解以及作为第三方相对权威且中立的地位，我国不少法律、行政法规规定行政机关可以对民事纠纷进行调解。比如，道路交通安全法第74条第1款规定：“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”医疗事故处理条例第46条规定：“发生医疗事故赔偿等民事责任争议，医患双方可以协商解决；不愿意协商或者协商不成的，当事人可以向卫生行政部门提出调解申请，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。” 有的行政机关还根据法律、行政法规的规定制定了相应的规章、文件，如国家工商局发布了合同争议行政调解办法、交通部发布了汽车维修质量纠纷调解办法、国家海洋局发布了海域使用权争议调解处理办法等。由于具有便捷、高效、成本低、保密性好等优势，行政机关调解民事纠纷逐渐成为解决纠纷、化解矛盾、维护社会稳定的一种重要手段。同时，由于有关规定不完善，行政机关调解民事纠纷还受到很大制约：
    一是，行政机关调解协议不具有法律效力。按照现行法律规定，在行政机关的调解下，双方当事人达成的协议不具有法律效力。当事人签收后，如果不履行协议，另一方也不能请求行政机关或者法院强制执行，而只能就纠纷向法院提起诉讼。这样的规定不仅不利于纠纷的解决，不利于维护行政机关的权威，并且造成行政资源的浪费，制约了行政机关调解民事纠纷的积极性。需要指出的是，自2002年11月1日起施行的《最高人民法院〈关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定〉》第1条规定：“经人民调解委员会调解达成的有民事权利义务内容并由双方当事人签字或者盖章的调解协议书有合同的性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”这一规定实际上确认了人民调解委员会主持达成的调解协议的法律效力，而人民调解委员会调解协议和行政机关调解协议效力方面的差异似乎没有合理的理由。为此，应当研究通过立法对行政机关调解协议书的法律效力加以认可，使其发挥实效。
    二是，行政机关主持民事纠纷调解缺乏必要的程序规定。有的法律、行政法规缺乏对行政机关调解解决民事争议的程序规定，期限不清，权利义务不明，操作性不强。为此，《纲要》规定：对民事纠纷，经行政机关调解达成协议的，行政机关应当制作调解书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道。因此，负有民事纠纷调解职责的行政机关应当根据有关法律、行政法规的规定和《纲要》的要求，建立健全有关民事纠纷调解的具体工作程序，做到有章可循，有规可依。
    2、行政机关裁决民事纠纷
    20世纪以来，随着行政管理范围的日益扩大，出现了许多专业性很强的民事纠纷，涉及劳工权益保护、环境保护、消费者权益保护以及保险、贸易、金融、证券等领域。解决这些纠纷，需要具有相关专业知识以及必要的行政管理经验，传统的法官无法胜任这些工作。为此，在英美国家，便出现了专门裁决这些纠纷的机构和人员。英国承担这一职责的是行政裁判所，美国则是行政法官。我国的法律、法规也规定了行政裁决制度。比如，商标法第39条规定：对于侵犯注册商标专用权行为，“被侵权人可以向县级以上工商行政管理部门要求处理，有关工商行政管理部门有权责令侵权人立即停止侵权行为，赔偿被侵权人的损失，赔偿额为侵权人在侵权期间因侵权所获得的利润或者被侵权人在被侵权期间因被侵权所受到的损失。”土地管理法第16条第1款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”据不完全统计，我国法律、行政法规规定政府对与行政管理有关的民事纠纷的裁决有近20项，职能部门对与其实施行政管理有关的民事纠纷的裁决有30多项，涉及行政管理的多数领域。但是，由于相关制度不完善，行政裁决的运用受到很大限制：
    一是，行政裁决机关缺乏独立地位。我国法律、行政法规在授予行政机关裁决权时，大多没有规定专门的行政裁决机构。即使有规定的，通常，行政裁决机关就是实施行政管理的行政机关。借鉴国外做法，应当考虑在行政机关之外设立独立的行政裁决机关，负责行政裁决事务，以确保行政裁决的独立、公正。
    二是，行政机关因行政裁决而被提起行政诉讼。由于行政裁决被视为行政行为，如果当事人对行政裁决不服而起诉的，行政机关就被作为被告。因此，行政机关为了避免当被告，往往推托行政裁决。行政裁决是行政机关对当事人之间的民事纠纷居间进行裁决，因此而成为行政诉讼被告显然不合情理。考虑到行政裁决的准司法性质，应当借鉴国外做法，研究将行政裁决等同于法院一审判决的可能性。如果当事人对行政裁决不服的，可以向人民法院提出上诉。
    此外，还应当进一步完善行政裁决的有关程序规定。
    三、进一步完善人民调解制度
    无讼是中国传统法律文化的价值目标之一。受这一思想影响，我国古代非常注重民间调解的作用，形成了以家族、村社为单位的完整的民间调解网络体系。人民调解是我国传统法律文化的精华，在现代社会仍具有积极意义。2002年，司法部发布了《人民调解工作若干规定》，对人民调解的具体程序作了规定；中办国办转发了《最高人民法院司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》；最高人民法院发布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，明确了具有权利义务内容的调解协议具有合同性质。这一系列规定极大地推动了人民调解工作的开展。据统计，目前，我国有90多万个人民调解委员会。人民调解委员会主要分布在基层，可以及时化解矛盾、避免矛盾向上延伸，是社会稳定的重要稳定器。各级政府，特别是基层政府应当高度重视人民调解工作，按照法律、法规和有关规定，进一步完善人民调解制度，积极支持居民委员会、村民委员会等基层组织开展人民调解工作。
    四、进一步完善信访制度
    信访是保持政府和人民群众之间联系的重要纽带，是防范、化解社会矛盾的重要渠道。多年来，信访制度发挥了重要作用，但是，实践中也暴露出不少问题，主要是：有些领导不重视、不尊重人民群众的信访权利，甚至对信访人进行打击报复；信访解决问题难，致使上访不断升级，由个人上访发展到集体上访，由上访者和有关部门、干部的一般性矛盾发展到干群矛盾，酿成突发事件等。针对这些问题，《纲要》对信访工作做出了相关规定。
    一是，要完善信访制度，及时办理信访事项，切实保障信访人、举报人的权利和人身安全。要使信访制度发挥作用，需要根据信访工作的特点，完善有关规定，真正使信访的有关问题得到解决，避免上下推诿。近年来，有的地方针对信访工作存在的问题，发布了关于信访的有关文件，收到了一定的效果。比如，2004年，江西省委发布了省纪委《关于建立和完善信访处理监督制度的实施意见》。该意见明确了对不同类型信访件的处理方式，规定省纪委成立信访件集体审批督办协调小组，审批小组成员对信访室提交研究的信访件，要进行分析论证，集体研究提出处理意见，并监督检查处理情况。对经过集体讨论的信访件，提出八个类型的批办意见：署名举报或虽未署名但线索清楚且反映的问题性质较严重的，纪检机关或有关党组织要组织调查；上级机关函转或领导批示以及上级机关《信访简报》刊登的信访问题，纪检机关或有关党组织负责人要组织调查了解等等。
    二是，《纲要》强调，任何行政机关和个人不得以任何理由或者借口压制、限制人民群众信访和举报，不得打击报复信访和举报人员，不得将信访、举报材料及有关情况透露或者转送给被举报人。
    三是，引导当事人通过法律途径解决信访事项。对可以通过行政复议、行政诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人依法申请行政复议、提起行政诉讼。